“城市与建筑风貌是城市外在形象和内质精神的有机统一，建筑限高有利于打造更多符合城市风貌和‘适用、经济、绿色、美观’方针的建筑，从而实现更长远的发展。”住建部科技委质量安全专委会副主任委员、北京市建筑设计研究院有限公司副总经理郑实接受采访时表示。

正在建设的高楼。图片来源：新华网

   “限高”是如何逐渐加码的？

根据《民用建筑设计统一标准》，在我国，建筑高度大于27m的住宅建筑和建筑高度大于24m的非单层公共建筑，且高度不大于100m的，为高层民用建筑；建筑高度大于100m为超高层建筑。

早在2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》就提出，要强化公共建筑和超限高层建筑设计管理，建立大型公共建筑工程后评估制度。2019年9月，住房和城乡建设部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》强调，严格控制超高层建筑建设，严格执行超限高层建筑工程抗震设防审批制度，加强超限高层建筑抗震、消防、节能等管理。2020年4月，住房和城乡建设部、国家发展改革委发布的《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》更提出，严格限制各地盲目规划建设超高层“摩天楼”，一般不得新建500米以上建筑。

近年来，对于新建高层建筑，政策日趋严厉，从定性要求“严格控制超高层建筑建设”，到提出具体限高量化指标；从“一般不得新建500米以上建筑”到此次国家发展改革委要求“不得新建500米以上超高层建筑”都显示出这一趋势。

   新建摩天大楼为何被限？

郑实表示，随着建造技术的进步，为了提高土地使用率，高层、超高层建筑不断涌现。从节约城市土地、集聚社会资源、提高运行效率的角度来看，高层建筑在城市的发展中有其合理性。

世界高层建筑与都市人居学会（CTBUH）发布的《2020高层建筑年度回顾》显示，中国150米以上的建筑达到2395座，200米以上建筑达823座，300米以上达95座，三项指标均保持全球第一。

为何很多地方热衷建造超高层建筑？郑实认为，资源聚集会使城市的运行更加高效。近些年来，建造技术的进步也使建造超高层建筑更容易实现。同时，土地价格的上涨也使超高层建筑带来的造价成本提高不再是主导因素，加之很多地方以建筑高度作为城市现代化的“象征”。所以越来越多的摩天大楼拔地而起，竞相突破着城市天际线的记录。

郑实表示，摩天大楼看起来“挺拔壮观”，但超高层建筑背后的“代价”却不容忽视：超高层建筑可能会损害城市传统风貌，放眼望去整个城市成了“混凝土森林”；平面使用率降低、加大耗能、导致交通拥堵，产生光污染和热岛效应，不利风环境乃至使地面沉降；超高层建筑材料与设施要求高，抗震技术复杂，从而提高工程造价和运维成本；一旦发生火灾或者事故，超高层部分无法从外部扑救，救援就会非常困难。

“限高”的一个重要考虑是消防安全。郑实以消防救援为例介绍，世界上消防车最高作业高度是101米，但作业场地面积和承载要求都很高。而在灭火救援中，消防车实际能有效发挥作用的扑救高度一般是50米以下，超高层建筑主要靠完善建筑自身的消防设施进行自救、保障安全。对于建筑高度250米以上超高层建筑而言，逃生疏散时间太长，消防设施技术复杂，管理运维要求极高，安全风险变大，所以需要进行特殊论证。

   县城住宅为何也限高？

最近，对县城新建住宅进行限高也成了热议的话题。

住房和城乡建设部等十五部门近日联合印发《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，规定县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%，县城新建住宅最高不超过18层。【详见】住建部新规发布：县城新建住宅最高不超过18层！以6层为主！！

“相比于城市，县城的土地资源没有那么紧张，要倡导绿色低碳建设、保护环境生态、维护传统风貌。”郑实说。

郑实表示，6层住宅相比单层建筑，土地使用集约高效；相比高层建筑，工程造价低，技术容易保证，同时与当地消防救援能力要求也相匹配。如果是18层住宅，基本就是县城消防救援能力的高度极限，所以要求县城新建住宅最高不超过18层。

近年来，有些县城盲目建设高层住宅，这超出了当地经济合理承受能力和运维管理水平，严重影响了其原有的风貌特色，同时也对自然生态环境造成破坏，高楼林立并不意味着舒适宜居。郑实说，通过对县城新建住宅进行限高，有利于保护当地的传统历史风貌，加强建筑与原有风貌的有机融合，更好地将地域特征、民族特色和时代气息结合在一起。

“表面看，县城和大城市限高尺度很不一样，但建筑限高原因其实是相通的。”郑实说，如传统风貌影响、交通拥堵、土地溢价带来的对建造成本的忽略、消防救援能力都会遇到瓶颈等问题。

附原文：

国家发展改革委关于加强基础设施建设

 发改投资规〔2021〕910号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：
近年来，各地方不断加强基础设施等领域建设项目管理，工程安全质量水平不断提高。但仍有一些项目管理不严，相关管理规定落实不到位，造成工程质量下降、安全隐患增加。为进一步加强基础设施建设项目管理，坚持质量第一，保障人民群众生命财产安全，现就有关事项通知如下：

一、加强项目审核把关

（一）规范履行项目审批（核准、备案）程序。

严格按照《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定，履行投资项目审批（核准、备案）程序。政府投资项目要按照国家有关规定报批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。企业投资项目要根据《政府核准的投资项目目录》等有关规定，履行核准或备案手续。未按规定履行审批（核准、备案）程序、不符合规定的建设条件的项目，不得开工建设。

（二）在前期工作阶段进一步加强工程质量管理。

项目单位应当提高项目前期工作质量，确保项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目申请报告等文件的深度达到规定的要求。规划选址阶段要优化工程选址方案，尽量避免风险较大的敏感区域。可行性研究报告要对涉及工程安全质量的重大问题进行深入分析、评价，提出应对方案。初步设计要严格执行工程建设强制性标准，提出安全质量防护措施，并对施工方案提出相应要求。

（三）严把超高层建筑审查关。

严格执行《住房和城乡建设部、国家发展改革委关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，把超大体量公众建筑、超高层建筑和重点地段建筑作为城市重大建筑项目进行管理。

其中，对100米以上建筑应严格执行超限高层建筑工程抗震设防审批制度，与城市规模、空间尺度相适宜，与消防救援能力相匹配；严格限制新建250米以上建筑，确需建设的，要结合消防等专题论证进行建筑方案审查，并报住房城乡建设部备案；不得新建500米以上超高层建筑。

（四）落实项目决策咨询评估制度。

项目审批（核准）部门在审批（核准）项目时按照有关规定应委托咨询评估的，必须先完成委托咨询评估程序，再作出审批（核准）决定。评估机构要加强对工程安全质量的评估，对出具的评估论证意见承担责任，投资主管部门要加强评估质量评价管理。

二、严格执行项目管理制度和程序

（一）严格落实“项目四制”。

落实项目法人责任制，项目单位和法定代表人对项目建设的安全质量负总责。落实招标投标制，按照《招标投标法》《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等要求做好项目招投标工作，并将强制性安全质量标准等作为招标文件的实质性要求和条件。落实工程监理制，监理单位要认真履行监理职责，特别要加强对关键工序、重要部位和隐蔽工程的监督检查。落实合同管理制，建设工程的勘察设计、施工、设备材料采购和工程监理等要依法订立合同，并明确安全质量要求以及违约责任等。

（二）科学确定并严格执行合理建设工期。

按照国家有关规定，在充分评估论证的基础上科学确定合理建设工期，防止边勘察、边设计、边施工。严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预、任意压缩合理工期。确需调整工期的，必须经过充分论证，并采取相应措施，通过优化施工组织等，确保工程安全质量。

（三）严格工程造价和建设资金管理。

项目招标投标确定的中标价格要体现合理造价要求，杜绝造价过低带来的安全质量问题。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设，不得随意缩减政府投资计划明确的投资规模。严禁转移、侵占、挪用政府投资资金。

（四）严格组织项目竣工验收。

项目建成后，应当按照国家有关规定组织竣工验收，将工程质量作为竣工验收的重要内容。工程质量达到规定要求的，方可通过竣工验收；工程质量未达到要求的要及时整改，直至符合工程质量相关验收标准后，方可交付使用。

（五）严格做好项目档案工作。

督促项目单位按照国家有关规定加强项目档案管理，做好项目审批、实施、竣工验收等各环节有关文件资料的收集、整理、归档、移交等工作，确保资料无缺失遗漏。

三、加强项目实施事中事后监管

（一）加强投资法规执法。

强化《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》制度执行，加强对本地区投资项目特别是备案类项目的事中事后监管，将项目是否按照审批（核准、备案）的项目建设地点、建设规模、建设内容等进行建设作为核查重点。

（二）加强中央预算内投资项目监管。

中央预算内投资项目的日常监管直接责任单位对项目单位开展定期或不定期检查，日常监管直接责任单位中的监管责任人“三到现场”，以及各级发展改革部门组织开展中央预算内投资项目事中事后监管，均要将工程安全质量作为重要监管内容，对于发现的工程安全质量问题要及时整改到位。地方安排的政府投资也要参照上述要求加强工程安全质量监管。

（三）发挥审计、督查等监督作用。

积极配合关于基础设施建设项目和政府投资管理的审计、督查等。对发现的工程安全质量等问题，要督促有关地方和单位限期进行整改。

（四）加强社会监督。

按照有关规定做好基础设施建设项目信息公开和施工现场公示，积极接受社会监督。对有关单位、个人和新闻媒体反映的工程安全质量问题，要按规定认真核查处理。

四、强化工程安全质量问题惩戒问责

（一）加强安全质量事故惩戒问责。

基础设施建设项目发生重大安全质量事故的，要按照国家有关规定，由有关部门依法追究项目单位、监管责任单位和勘察设计、施工、监理等单位以及相关人员的法律责任。

（二）加强中央预算内投资项目工程质量问题惩戒问责。

对于工程质量存在重大问题的中央预算内投资项目，除依法追究相关单位和人员的法律责任外，各级发展改革部门还应按照《政府投资条例》《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》《中央预算内直接投资项目管理办法》等有关规定，采取通报批评、停止拨付安排中央预算内投资、在一定时期和范围内不再受理该项目单位资金申请报告、将相关信息纳入全国信用信息共享平台实施联合惩戒等措施，对相关单位和人员予以惩戒。
各级发展改革部门要高度重视基础设施建设项目安全质量工作，以对人民群众高度负责的态度，加强组织领导，加大工作力度，层层压实责任，切实加强基础设施建设项目管理，不断提高基础设施工程质量，确保工程安全。

本通知自印发之日起施行。

国家发展改革委

2021年6月19日